全國(guó)人大代表、中國(guó)教育學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周洪宇

在2012年全國(guó)兩會(huì)上提交盡快出臺(tái)“學(xué)前教育法”議案。建議法律的基本內(nèi)容包括：明確學(xué)前教育的法律地位和發(fā)展方針、建立以公共財(cái)政為支撐的學(xué)前教育投入機(jī)制、明確學(xué)前教育的管理體制與機(jī)構(gòu)、建立學(xué)前教育的督導(dǎo)評(píng)估與問(wèn)責(zé)制度等。

全國(guó)人大代表、江蘇省教育廳廳長(zhǎng)沈健

在2016年全國(guó)兩會(huì)上，建議用立法破解學(xué)前教育難題。有些地方幼兒園班級(jí)規(guī)模過(guò)大，師幼比超標(biāo)，教師隊(duì)伍合格率低，教師準(zhǔn)入、課程準(zhǔn)入沒(méi)有得到全面落實(shí)。這些都影響著學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的水平和質(zhì)量。應(yīng)制定出臺(tái)“學(xué)前教育法”，通過(guò)立法推動(dòng)學(xué)前教育優(yōu)質(zhì)普惠發(fā)展。

全國(guó)人大代表、北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授龐麗娟

要確保學(xué)前教育能夠健康、可持續(xù)發(fā)展，最根本的還是要盡快研究出臺(tái)我國(guó)學(xué)前教育的專(zhuān)門(mén)法。以法律形式明確學(xué)前教育性質(zhì)、地位，明確規(guī)定各級(jí)政府與相關(guān)部門(mén)的主要責(zé)任，同時(shí)對(duì)學(xué)前教育的投入與運(yùn)行保障體制、辦園體制、教師待遇保障政策等作出明確規(guī)定。在2017年全國(guó)兩會(huì)上，聯(lián)名韓曉武等30位代表提交了議案。

全國(guó)人大代表、全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)委員顧海良

和孩子成長(zhǎng)相適應(yīng)的教育才是最好的教育，并不是超前的教育、過(guò)度的教育。目前學(xué)前教育尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的法律進(jìn)行規(guī)范，應(yīng)盡快制定“學(xué)前教育法”，從法律體系的角度來(lái)加強(qiáng)法制建設(shè)，管長(zhǎng)遠(yuǎn)。在2016年全國(guó)兩會(huì)上提交了議案。

全國(guó)人大代表、民建中央委員仰協(xié)

幼兒園虐童 病根兒究竟在哪

代表和專(zhuān)家呼吁：加快學(xué)前教育立法根治幼兒園亂象

于瀟 單鴿

1989年頒布的《幼兒園管理?xiàng)l例》僅對(duì)公辦幼兒園的管理作出了規(guī)定，且大多是指導(dǎo)性條款，缺乏強(qiáng)制力，對(duì)違反其規(guī)定的救濟(jì)措施也并未提及，因而難以適應(yīng)學(xué)前教育的新形勢(shì)。鑒于學(xué)前教育立法的滯后已帶來(lái)消極影響，加快學(xué)前教育立法進(jìn)程迫在眉睫。在2016年全國(guó)兩會(huì)上提交了這份議案。

近期，幼兒園虐童話(huà)題，再次被推向輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。發(fā)生在北京、上海、河北等地的虐童事件，屢屢刺痛著民眾的神經(jīng)?！坝變簣@是否安全”的追問(wèn)，一時(shí)間成了全民話(huà)題。

門(mén)檻過(guò)高導(dǎo)致大量不合格幼兒園存在

根據(jù)2016年《中國(guó)兒童發(fā)展綱要(2011-2020年)》實(shí)施情況統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，2016年全國(guó)共有學(xué)前教育在校生4413.9萬(wàn)人，學(xué)前三年毛入園率為77.4%。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2011年到2016年五年間，全國(guó)幼兒園里就多出了990萬(wàn)個(gè)孩子?！昂⒆釉絹?lái)越多，幼兒園的數(shù)量卻沒(méi)有變化，剛需與現(xiàn)實(shí)碰撞的背后，顯現(xiàn)的是教育資源的嚴(yán)重不足。”教育學(xué)者熊丙奇告訴記者。

有數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)目前共有民辦幼兒園15.42萬(wàn)所，在園兒童2437.66萬(wàn)人。民辦幼兒園可以說(shuō)撐起了學(xué)前教育的“半壁江山”。“社會(huì)力量辦園在一定程度上緩解了學(xué)前教育事業(yè)政府投入不足的矛盾。”全國(guó)人大代表、中國(guó)教育學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周洪宇接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，民辦教育的發(fā)展豐富了教育服務(wù)供給，但民辦幼兒園前行的道路走得并不順暢。周洪宇說(shuō)，國(guó)家對(duì)民辦幼兒園的辦園條件、教師資質(zhì)、登記注冊(cè)、辦園質(zhì)量、視導(dǎo)評(píng)估等尚缺乏有效管理與規(guī)范。

北京市朝陽(yáng)區(qū)社會(huì)力量辦學(xué)管理所是朝陽(yáng)區(qū)教委直屬事業(yè)單位，負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)民辦學(xué)校的日常管理工作，以及民辦學(xué)校黨建、工會(huì)等工作。在其官方網(wǎng)站，記者找到了《朝陽(yáng)區(qū)關(guān)于舉辦小規(guī)模幼兒園的審批標(biāo)準(zhǔn)》。根據(jù)規(guī)定，辦園規(guī)模在4個(gè)班以下、收托幼兒40至100名左右的小規(guī)模幼兒園，除需要舉辦者具有北京戶(hù)籍、固定居所、注冊(cè)資金不低于50萬(wàn)元之外，還要求每班幼兒活動(dòng)室建筑面積不低于60平方米，人均使用面積不低于2平方米，每班班額不超過(guò)30人。

同時(shí)，按照朝陽(yáng)區(qū)小規(guī)模幼兒園的審批要求，幼兒園的教職工與幼兒的比例要達(dá)到1:5.5至1:6?！斑_(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)太不容易了，很多已經(jīng)運(yùn)行的幼兒園都達(dá)不到要求?！毙鼙嬲f(shuō)。

熊丙奇表示，給幼兒園設(shè)置門(mén)檻是必要的。但是要結(jié)合我國(guó)的學(xué)前教育資源。因?yàn)殚T(mén)檻過(guò)高，很多民間辦學(xué)者被擋在了外面。

“按照現(xiàn)行規(guī)定，有相當(dāng)數(shù)量的幼兒園達(dá)不到審批標(biāo)準(zhǔn)?！痹谛鼙婵磥?lái)，過(guò)高的審批門(mén)檻，再加上學(xué)前教育需求的巨大缺口，導(dǎo)致了大量不合格幼兒園的存在。這些不合格的幼兒園游離在監(jiān)管之外，就為事故的發(fā)生埋下了隱患。

有些地方把幼兒園當(dāng)成“創(chuàng)收基地”

記者在采訪(fǎng)中發(fā)現(xiàn)，制約學(xué)前教育發(fā)展的，除了民間辦學(xué)的高門(mén)檻，政府對(duì)學(xué)前教育也存在著投入不足的問(wèn)題。

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出，到2012年實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%。而實(shí)際上，在2012年之前，幼兒園教育投入支出占國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例已連續(xù)多年在1.2%至1.3%之間徘徊。國(guó)家對(duì)學(xué)前教育的投入嚴(yán)重不足。

對(duì)此，周洪宇向記者分析，一些地方政府認(rèn)為學(xué)前教育不屬于義務(wù)教育，可以不投入，可以推向市場(chǎng)。

早在2012年，周洪宇就對(duì)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)保障情況作過(guò)調(diào)研。他發(fā)現(xiàn)一些地方政府對(duì)學(xué)前教育的重要性和公益性缺乏足夠認(rèn)識(shí)，有不少行政管理部門(mén)把幼兒園當(dāng)作“唐僧肉”和“創(chuàng)收基地”，給本來(lái)發(fā)展就不充分的學(xué)前教育事業(yè)造成了困擾，還有一些地方采用企業(yè)改制的做法，強(qiáng)行對(duì)公辦園改制。一些地方甚至把幼兒園產(chǎn)權(quán)變賣(mài)給個(gè)人，造成國(guó)家教育資源流失。

“現(xiàn)在看來(lái)，這些問(wèn)題依然存在，沒(méi)有根本解決?！敝芎橛罘治觯貏e是經(jīng)費(fèi)匱乏，幼兒教育事業(yè)發(fā)展缺乏基本的經(jīng)費(fèi)保障，導(dǎo)致城市幼兒園大量關(guān)閉，農(nóng)村幼兒園數(shù)量更是急劇減少。

除此之外，學(xué)前教育的管理機(jī)構(gòu)也存在制度短板。記者登錄北京市教育委員會(huì)網(wǎng)站，找到了名為“學(xué)前教育處”的機(jī)構(gòu)，該部門(mén)主要負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)國(guó)家及北京市有關(guān)學(xué)前教育的政策、法規(guī)和規(guī)章，擬訂北京市幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)并檢查落實(shí)等。而在廣東、湖南等省的教育委員會(huì)網(wǎng)站，“學(xué)前教育處”被并入基礎(chǔ)教育處。

“很多地方的學(xué)前教育大多是由基礎(chǔ)教育處的同志兼管，管理力量非常薄弱。絕大多數(shù)的管理干部身兼數(shù)職，難以有效履行基本的行政管理職能?！敝芎橛畋硎?，“這種狀況嚴(yán)重削弱了對(duì)學(xué)前教育的監(jiān)督和管理，更無(wú)法面對(duì)一些新情況、新問(wèn)題。”

根治幼兒園亂象需從學(xué)前教育立法做起

對(duì)于學(xué)前教育的現(xiàn)狀，政府并未避諱。“目前幼兒園發(fā)生的一系列事件，從一個(gè)側(cè)面反映出人民群眾剛性入園需求與學(xué)前教育發(fā)展不平衡、不充分之間存在的矛盾?！苯逃扛辈块L(zhǎng)田學(xué)軍在不久前舉行的國(guó)家憲法日新聞發(fā)布會(huì)上直言不諱。

如何從學(xué)前教育的窘境中走出來(lái)？有專(zhuān)業(yè)人士指出，針對(duì)學(xué)前教育存在的問(wèn)題，政府需要出臺(tái)具體政策，加大財(cái)政在學(xué)前教育的投入，同時(shí)放低民間辦學(xué)的門(mén)檻，鼓勵(lì)、吸引社會(huì)資本進(jìn)入。

“法規(guī)是政策出臺(tái)和政府履責(zé)的前提?！敝芎橛钫f(shuō)，如果不能通過(guò)立法將政府責(zé)任予以明確，那么政策的執(zhí)行力就可能打折扣。

關(guān)于學(xué)前教育立法，全國(guó)人大很早就開(kāi)始相關(guān)工作。早在2004年，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、教育部等部門(mén)就曾先后到江西等地進(jìn)行學(xué)前教育立法調(diào)研。2009年，學(xué)前教育立法被正式納入《全國(guó)教育事業(yè)“十一五”發(fā)展規(guī)劃》和教育部“十一五”立法計(jì)劃?！敖逃磕壳叭栽诰蛯W(xué)前教育立法進(jìn)行調(diào)研?！碧飳W(xué)軍在發(fā)布會(huì)上指出。

在周洪宇看來(lái)，隨著學(xué)前教育領(lǐng)域暴露的問(wèn)題越來(lái)越多，立法的緊迫性也進(jìn)一步凸顯。

“學(xué)前教育領(lǐng)域有兩個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，首先，學(xué)前教育是整個(gè)教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，其次，學(xué)前教育法在整個(gè)教育法治體系中是最薄弱的環(huán)節(jié)?！敝芎橛罱忉屨f(shuō)，學(xué)前教育的普及率(入園率)在所有學(xué)段里最低，與國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃存在一定差距。

“在法律體系中，學(xué)前教育相關(guān)立法也是最薄弱的環(huán)節(jié)。”周洪宇說(shuō)，在目前的教育法治體系中，有義務(wù)教育法、高等教育法等等，而“學(xué)前教育法”是缺失的。

目前，我國(guó)學(xué)前教育的發(fā)展主要依據(jù)《幼兒園管理?xiàng)l例》和《幼兒園工作規(guī)程》等行政規(guī)定或行政文件。“這些規(guī)范的法律效力不強(qiáng)，內(nèi)容也無(wú)法解決經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的一系列新問(wèn)題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足幼教事業(yè)發(fā)展的需要。”周洪宇說(shuō)。

“綜合現(xiàn)狀，我認(rèn)為學(xué)前教育到了必須立法的時(shí)候了?！敝芎橛畋硎?，虐童事件發(fā)生后，國(guó)務(wù)院教育督導(dǎo)委員會(huì)辦公室就下發(fā)緊急通知，部署各地開(kāi)展幼兒園規(guī)范辦園行為的專(zhuān)項(xiàng)督察，這釋放了黨中央國(guó)務(wù)院高度重視學(xué)前教育的強(qiáng)烈信號(hào)。

一部成熟的“學(xué)前教育法”，應(yīng)該包括哪些內(nèi)容呢？

“該規(guī)范的規(guī)范，該授權(quán)的授權(quán)。明晰學(xué)前教育的各個(gè)責(zé)任?！敝袊?guó)行政法研究會(huì)理事、中國(guó)政法大學(xué)教授解志勇分析，在學(xué)前教育立法中，除了要探討或者規(guī)定學(xué)前教育立法的宗旨、立法的對(duì)象、立法的范圍，最重要的是解決學(xué)前教育領(lǐng)域國(guó)家的管理職責(zé)，“誰(shuí)來(lái)管？怎么管”？

周洪宇在2012年參加全國(guó)兩會(huì)時(shí)提交的議案中就提出了“學(xué)前教育法”的基本內(nèi)容，包括明確學(xué)前教育的法律地位和發(fā)展方針、建立以公共財(cái)政為支撐的學(xué)前教育投入機(jī)制、明確學(xué)前教育的管理體制與機(jī)構(gòu)、建立學(xué)前教育的督導(dǎo)評(píng)估與問(wèn)責(zé)制度等。

針對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域“多龍治水”的格局，周洪宇建議明確中央、省(自治區(qū)、直轄市)、地(市)、縣(市、區(qū))應(yīng)設(shè)立學(xué)前教育專(zhuān)門(mén)行政管理機(jī)構(gòu)。比如，教育部門(mén)負(fù)責(zé)審核民辦幼兒園師資、課程等辦園條件等?！翱傊?，‘學(xué)前教育法’的核心是明確政府職責(zé)，如何建立一個(gè)完善的保障機(jī)制、一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，更好地保障和促進(jìn)學(xué)前教育的發(fā)展?！敝芎橛钫f(shuō)。

“通過(guò)學(xué)前教育立法，明確政府、社會(huì)的責(zé)任，促進(jìn)學(xué)前教育數(shù)量和質(zhì)量的發(fā)展，這樣才能解決資源匱乏所導(dǎo)致的幼兒園亂象，否則，虐童事件還會(huì)一再上演?！毙鼙嬲f(shuō)。